Για μια στρατηγική διαρθρωτικών αλλαγών στο πολιτικό- διοικητικό μας σύστημα. Του Θέοδωρου Τσέκου

1. Το πελατειακό κράτος είναι ο παραγωγός της κακοδιοίκησης

Προϋπόθεση επιτυχίας των διαρθρωτικών αλλαγών που απαιτούνται για το κράτος και τη δημόσια διοίκηση στην Ελλάδα, αποτελεί το να προσδιορίσουμε και να κατανοήσουμε τις πραγματικές αιτίες της αναποτελεσματικής άσκησης δημοσίων πολιτικών .

Σε όποιο πεδίο κοινωνικής και οικονομικής δράσης και αν εστιάσουμε, από την υγεία, την εκπαίδευση, την ανάπτυξη, την κοινωνική πρόνοια, τις μεταφορές, την ασφάλεια, την άμυνα, μέχρι τον αθλητισμό, τον πολιτισμό και τον ελεύθερο χρόνο, όλα αποτελούν μέρος δημοσίων πολιτικών. Δηλαδή ρυθμίσεων και ενεργειών που προέρχονται από φορείς δημόσιας εξουσίας.

Οι πλημμέλειες στον σχεδιασμό και την υλοποίηση των δημοσίων πολιτικών είναι σύνθετες και προκύπτουν από πολλές πηγές. Βασική ωστόσο πηγή των προβλημάτων, είναι ο πελατειακός χαρακτήρας του πολιτικο-διοικητικού συστήματος στην χώρα μας, ο οποίος και διαμορφώνει έναν διαφορετικό ορθολογισμό.

Διότι το πελατειακό σύστημα δεν είναι παράλογο. Είναι ένα απόλυτα ορθολογικό μοντέλο διακυβέρνησης, με διαφορετικούς όμως στόχους, από εκείνους του δημοσίου συμφέροντος. Άρα, έχουμε να αντιμετωπίσουμε έναν ιδιαίτερα προηγμένο και πολύπλοκο μηχανισμό η ωρίμανση του οποίου, δια της εμπειρίας και δια των αιώνων , έχει οδηγήσει σε αυξημένη αποτελεσματικότητα την ιδιοτέλεια, τα ιδιοτελή συμφέροντα και τις στρατηγικές τους, εντός και εκτός του κράτους.

2. Για να αλλάξει το διοικητικό (υπο-)σύστημα πρέπει να αναδιαρθρωθεί και το πολιτικό (υπο-)σύστημα

Ένα μεγάλο κομμάτι των λύσεων θα πρέπει λοιπόν να αναζητηθεί στον περιορισμό των θεσμικών εκείνων διαύλων και εφαλτηρίων που παράγουν και ανατροφοδοτούν τον πελατειακό χαρακτήρα του ελληνικού κράτους. Και αυτή είναι μια δυσχερής αναζήτηση και μια δύσκολη συζήτηση που υπερβαίνει ασφαλώς το επίπεδο των διοικητικών μεταρρυθμίσεων. Αφορά όμως το συνολικό μας πολιτικο-διοικητικό σύστημα και επηρεάζει τα σημεία διεπαφής μεταξύ πολιτικού και διοικητικού υποσυστήματος, ή από μια άλλη γωνία, τις σχέσεις μεταξύ κοινωνίας, αγοράς, αιρετών και υπηρεσιακών στελεχών. Το μεγαλύτερο μέρος των προβλημάτων στην άσκηση δημοσίων πολιτικών πηγάζουν ακριβώς από αυτό το μέτωπο διεπαφής.

Η αναγκαία συζήτηση αφορά μεταξύ άλλων τους μηχανισμούς ανάδειξης και εκλογής των αιρετών, τόσο σε τοπικό όσο και σε κεντρικό επίπεδο. Πρέπει να συζητηθούν ζητήματα όπως, επι παραδείγματι, η θέσπιση της εκλογής με βάση την λίστα, ο περιορισμός των θητειών και άλλα θεσμικά εργαλεία και τρόποι που θα μπορούσαν να εξουδετερώσουν τις πελατειακές συναλλαγές και δεσμεύσεις στο πρώτο επίπεδο, μεταξύ πολιτικών πελατών και πολιτικών πατρώνων. Αυτή η πρωτογενής πελατειακή συναλλαγή δημιουργεί στην συνέχεια μια αλυσίδα παράγωγων «συνενοχών», δηλαδή ανταλλαγής (αλληλο-τροφοδοτούμενων) εξυπηρετήσεων πελατειακού χαρακτήρα όπως η ερμηνεία των διατάξεων με τρόπο φιλικό προς τα συμφέροντα των πελατειακών σχέσεων και δικτύων, η φωτογραφική επιλογή ημετέρων για τις θέσεις ευθύνης κλπ.

3. Το πολύπτυχο των διαρθρωτικών αλλαγών: Συμμετοχή-Διαφάνεια-Στοχοθεσία – Τεκμηρίωση-Τυποποίηση-Μετρησιμότητα

Η διοικητική μεταρρύθμιση έχει λοιπόν ως προϋπόθεση πολιτικές μεταρρυθμίσεις. Από εκεί και πέρα, απαιτούνται συνθήκες κατά το δυνατόν μεγαλύτερης διαφάνειας στις διαδικασίες διαμόρφωσης των δημοσίων πολιτικών, στο επίπεδο του σχεδιασμού των πολιτικών με τη μέγιστη δυνατή δημόσια συμμετοχή, και με την διασφάλιση της διαφάνειας και της τεκμηρίωσης κατά την λήψη των αποφάσεων.

Απαιτείται επίσης υψηλός βαθμός τυποποίησης των διαδικασιών στην καθημερινή λειτουργία της διοίκησης, προκειμένου να περιοριστεί η διακριτική ευχέρεια των αιρετών προϊσταμένων και των υπηρεσιακών χειριστών στα ζητήματα εφαρμογής και να μην ανοίγονται «παράθυρα πελατειακής ευκαιρίας» κρυμμένα στις τεχνικές λεπτομέρειες.

Βάση τόσο του σχεδιασμού όσο και της υλοποίησης πολιτικών θα πρέπει να αποτελέσει αυτό που αποκαλείται στην αγγλοσαξονική ορολογία evidence informed policy making, δηλαδή σχεδιασμός πολιτικής και λήψη αποφάσεων που αποδεδειγμένα τροφοδοτούνται από τεκμηρίωση.

Προφανώς, η νέα εποχή της τεχνολογίας στην οποία περνάμε, με την τεχνητή νοημοσύνη, την δυνατότητα δημιουργίας και διαχείρισης πολύ μεγάλων βάσεων δεδομένων, όπως και συνθετικής και γρήγορης επεξεργασίας τεράστιων ποσοτικών και ποιοτικών -μετρήσιμων ποιοτικών- στοιχείων, μας δίνει τη δυνατότητα να σχεδιάζουμε πολιτικές με μεγαλύτερη ακρίβεια, λεπτομέρεια και ασφάλεια. Και με αντίστοιχους τρόπους να παρακολουθούμε την εφαρμογή τους και να αξιολογούμε τα βραχυ-μεσοπρόθεσμα αποτελέσματα και τις μακροπρόθεσμες επιπτώσεις τους.

Από εκεί και πέρα στο επίπεδο της εφαρμογής αυτών των πολιτικών, μπορούμε να εισαγάγουμε ψηφιακές πλατφόρμες με συστήματα

· αναλυτικής περιγραφής θέσεων

· χρεώσεων καθηκόντων και δραστηριοτήτων

· αποτύπωσης της ευθύνης για συγκεκριμένα μετρήσιμα αποτελέσματα.

Με την αξιοποίηση ευφυών συστημάτων καθίσταται εφικτή σε επίπεδο υπηρεσιακής μονάδας, αλλά ακόμη και σε επίπεδο ατομικής θέσης εργασίας, η συστηματική παρακολούθηση της υλοποίησης των διαδικασιών, του βαθμού προώθησης των χρεώσεων και του ρυθμού επίτευξης ενδιαμέσων και τελικών αποτελεσμάτων.

Μπορούμε επίσης να μετράμε την σχέση κόστους- αποτελέσματος δηλαδή όχι μόνο να επιτυγχάνουμε την μέτρηση των φυσικών αποτελεσμάτων αλλά και την κοστολόγηση των αποτελεσμάτων αυτών, δηλαδή να αξιολογήσουμε συνολικά το παραγόμενο έργο τόσο σε σχέση με τους μετρήσιμους και χρονο-προγραμματισμένους στόχους που έχουν τεθεί αλλά και ως προς τους στρατηγικούς σκοπούς και τις προτεραιότητες πολιτικής που εξυπηρετούνται .

4. Η αξιολόγηση αποτελεί εργαλείο διοικητικού προγραμματισμού

Και μετά τον σχεδιασμό και την εφαρμογή ερχόμαστε στο ζήτημα της αξιολόγησης. Η αξιολόγηση μπορεί να γίνει με δύο τρόπους:

(α) Σύγκριση ενεργειών και συμπεριφορών με προδιαγραφές και

(β) Σύγκριση επιδόσεων με στόχους

Η πρώτη από τις δυο αυτές μορφές αξιολόγησης πραγματοποιείται στην ελληνική διοίκηση ήδη εδώ και πολλά χρόνια. Τίθενται, και κατά καιρούς τροποποιούνται, προδιαγραφές και οι υπάλληλοι αξιολογούνται με βάση αυτές. Το πρόβλημα το οποίο διαιωνίζεται είναι ότι η αξιολόγηση αυτού του τύπου, η σύγκριση δηλαδή των ενεργειών και συμπεριφορών με προδιαγραφές, γίνεται με πλημμελείς τρόπους.

Μπορεί να υπάρχει ένα εξαιρετικά ορθολογικό πλαίσιο κανόνων και σε κάποιο σημείο να δημιουργείται από αβλεψία, ή να αφήνεται σκοπίμως, ένα παραθυράκι που επιτρέπει την παράκαμψη των κανόνων που έχουν τεθεί. Και υπάρχουν πάρα πολλά τέτοια παραθυράκια, απαρατήρητα, παραθυράκια αόρατα , που επιτρέπουν στους πελατειακούς χειριστές του συστήματος να παρακάμπτουν όλους τους ορθολογικούς κανόνες προκειμένου να επιλεγούν, ιδίως για τις θέσεις ευθύνης, πρόσωπα επιθυμητά όχι με βάση την ικανότητα και τις επιδόσεις τους αλλά με διαφορετικά κριτήρια.

Ζητούμενο λοιπόν είναι να αντιληφθούμε αφενός μεν ότι η αξιολόγηση ως προς τις προδιαγραφές μπορεί να γίνεται με ένα διαφανή τρόπο και ότι υπάρχουν τα τεχνικά εργαλεία για να διασφαλισθεί αυτό και να κλείσουν όλα τα μικρά, αόρατα πελατειακά παραθυράκια. Αλλά πρωτίστως να κατανοήσουμε ότι η ουσιαστικότερη μορφή αξιολόγησης είναι η σύγκριση αποτελεσμάτων / επιδόσεων με μετρήσιμους και χρονο-προγραμματισμένους στόχους, αλλά και με δεσμευτικά διακηρυγμένους σκοπούς, δηλαδή προτεραιότητες πολιτικής. Και ότι αυτή η ουσιαστική μορφή αξιολόγησης δεν είναι τίποτα περισσότερο παρά μια διάσταση του διοικητικού προγραμματισμού και του πολιτικο-διοικητικού σχεδιασμού.

Αν δεν υφίσταται συγκεκριμένος στρατηγικός σχεδιασμός ο οποίος να εξειδικεύεται με κατάλληλο επιχειρησιακό προγραμματισμό, αν δεν υπάρχει χρονο-προγραμματισμένη και μετρήσιμη στοχοθεσία, δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί ουσιαστική αξιολόγηση.

Η βασική παραδοχή είναι ότι προφανώς απαιτείται αξιολόγηση, αλλά η αξιολόγηση είναι ένα εργαλείο προγραμματισμού. Και η ανατροφοδότηση των αποτελεσμάτων της αξιολόγησης, η χρήση τους για ανα-προγραμματισμό, είναι προαπαιτούμενο βελτίωσης της υφιστάμενης κατάστασης.

Δεν είναι καθόλου προφανές ότι τέτοιου είδους τεχνικά ζητήματα μπορούν ή χρειάζεται να μεταφραστούν σε συνταγματικούς όρους . Πάντως το βέβαιο είναι ότι δεν υπάρχει δυνατότητα, ούτε καν νόημα, αυτοτελούς κατοχύρωσης της αξιολόγησης η οποία δεν είναι παρά μια μερική διάσταση μιάς ευρύτερης προσπάθειας.

Άρα λοιπόν, εάν κάτι πρέπει ίσως να κατοχυρωθεί σε ένα επίπεδο υπέρτερο του κανονιστικού, εκείνου των νόμων , αυτό είναι η δεσμευτική χρήση του προγραμματισμού και σε πρακτικό επίπεδο η σύνδεση του μετρήσιμου προγραμματισμού με δικλείδες ασφαλείας, όπως για παράδειγμα, το να αποτελέσει προαπαιτούμενο των χρηματο-ροών, δηλαδή των χρηματοδοτήσεων, των εκταμιεύσεων. Υπάρχουν τέτοιου είδους μέθοδοι και αντίστοιχα εργαλεία, που θα πρέπει μελετηθούν σε ένα τεχνικό επίπεδο.

5. Για μια ικανή δημόσια εξουσία

Έχουμε περάσει μια πολύ μεγάλη περίοδο αντικρατισμού. Πληθώρα προβλημάτων, έχουν τις ρίζες τους ακριβώς σε αυτή την αμφισβήτηση του κεντρικού ρόλου της δημόσιας εξουσίας και της προσπάθειας επηρεασμού, με διαρκείς πολιτικές και πελατειακές παρεμβάσεις, του τεχνοκρατικού ρόλου που πρέπει να διαδραματίζουν τα επαγγελματικά στελέχη της δημόσιας διοίκησης.

Γίνεται όλο και πιο σαφές ότι χωρίς αποτελεσματικό κράτος– συμπεριλαμβανομένης και της τοπικής αυτοδιοίκησης- οι κοινωνίες μας δεν μπορούν να αντιμετωπίσουν την εξελισσόμενη πολυ- κρίση (polycrise κατά τον όρο του Edgar Morin) και τα δυσεπίλυτα προβλήματα που αυτή γεννά:

· κλιματική αλλαγή, περιβάλλον και φυσικές καταστροφές,

· επιδημίες και ευαλωτότητα των υγειονομικών συστημάτων.

· μεταβολές στο παραγωγικό μοντέλο και στον διεθνή καταμερισμό εργασίας,

· άνιση ανταλλαγή και περιφερειακές ανισότητες ,

· γεωπολιτικοί ανταγωνισμοί και συγκρούσεις,

· παγκοσμιοποίηση και πολιτισμικές αβεβαιότητες ,

· διαχείριση των μεταναστευτικών και προσφυγικών ροών,

· νέα κέντρα πολιτικής ισχύος που βρίσκονται στα όρια του θεσμικού ελέγχου (πλατφόρμες, οικονομικοί ολιγάρχες)

· τεχνολογικές αλλαγές και αδυναμία ευρέων στρωμάτων να τις παρακολουθήσουν,

· ανατροπή των υφιστάμενων σχέσεων παραγωγής και ενίσχυση της εργασιακής επισφάλειας

Τίποτα από τα παραπάνω, στην έκταση που συμβαίνουν και με την βαρύτητα των συνεπειών που προκαλούν, δεν μπορεί να αντιμετωπιστεί χωρίς συστηματικό και αποτελεσματικό κεντρικό σχεδιασμό και συντονισμό – και μάλιστα σε κλίμακα που υπερβαίνει το εθνικό κράτος. Για αυτό η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση, η πορεία προς την ομοσπονδιακή Ευρώπη καθίσταται πλέον εξαιρετικά κρίσιμη.

Άρα λοιπόν πρέπει να μιλήσουμε για την ενίσχυση της δημόσιας εξουσίας, του συντονιστικού κέντρου και των απολήξεών του στις τοπικότητες, στις περιφέρειες και στους τομείς πολιτικής. Για μια «στροφή στο κράτος», αλλά σε ένα κράτος πολύ διαφορετικό από αυτό που γνωρίζουμε και βιώνουμε.

Θα πρέπει να μιλήσουμε για την διαμόρφωση ενός «ικανού κράτους»: Ενός πολιτικο-διοικητικού συστήματος ικανού

· να χειριστεί αποτελεσματικά όλες τις νέες προκλήσεις,

· να αξιοποιήσει τις ευκαιρίες,

· να αντιμετωπίσει τις κοινωνικές, περιβαλλοντικές και περιφερειακές ευαλωτότητες και να ανοίξει ομπρέλες προστασίας όπου και όποτε αυτές χρειάζονται,

· να ρυθμίσει την αγορά και να προστατεύσει τον καταναλωτή, διασφαλίζοντας την υγιή επιχειρηματικότητα, τον ανταγωνισμό και την ανάπτυξη της καινοτομίας,

· να εγγυηθεί την δίκαιη συμμετοχή ολόκληρης της κοινωνίας στα οφέλη της ανάπτυξης .

Αλλά και

· να βασιστεί στην δημοκρατία και την συμμετοχή των πολιτών ,

· να εμπεδώσει το τρίπτυχο «ισονομία-ισοπολιτεία- ισηγορία»,

· να κατοχυρώσει τα δικαιώματα,

· να εγγυηθεί την ισότητα των ευκαιριών σε όλους

6. Αναγκαία η αναβάθμιση του ρόλου των υπηρεσιακών στελεχών

Μια τέτοια στροφή προς την ενίσχυση της δημόσιας εξουσίας και την οικοδόμηση ενός «ικανού κράτους» πρέπει, τέλος, να συνοδεύεται και από την αντιστροφή μιάς μόνιμης τάσης που υπήρξε κυρίαρχη τα τελευταία χρόνια. Με αφορμή φαινόμενα παράβασης καθήκοντος που εντοπίζονται και (ορθώς) δημοσιοποιούνται και τα οποία ενισχύονται μέσα από διάχυτες προσωπικές αρνητικές εμπειρίες κακής εξυπηρέτησης των πολιτών , οι δημόσιοι υπάλληλοι -βοηθούντων και πολλών μέσων ενημέρωσης που αναζητούν μαύρα πρόβατα- ενοχοποιούνται για όλα τα κακώς κείμενα αφήνοντας το πολιτικό προσωπικό στο απυρόβλητο.

Οι αρνητικές αυτές εμπειρίες γενικεύονται σε μια τάση ολοκληρωτικής – και άδικης – αμφισβήτησης της τεχνογνωσίας, της ικανότητας και της ακεραιότητας του δημοσιοϋπαλληλικού σώματος στο σύνολό του που συνοδεύεται από πρακτικές εκχώρησης στον ιδιωτικό τομέα (outsourcing) επιτελικών λειτουργιών (μελέτες, στρατηγικά σχέδια, αξιολογήσεις προγραμμάτων κλπ). Πολύ συχνά η εκχώρηση αυτή οδηγεί σε γενικευτικές, τυποποιημένες, οριζόντιες λύσεις (of-the-shelf solutions ) που δεν αντιμετωπίζουν τα εκάστοτε ειδικά προβλήματα και τις ιδιαιτερότητες των διαφορετικών υπηρεσιών.

Ωστόσο ο κρίσιμος και αναντικατάστατος ρόλος της δημόσιας εξουσίας στην αντιμετώπιση των συλλογικών προβλημάτων δεν μπορεί να ασκηθεί ουσιαστικά και αποτελεσματικά αν η διοίκηση δεν αναλάβει τον επιτελικό της ρόλο και αν δεν αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη μεταξύ πολιτών και διοικητικών στελεχών.

Η ανάκτηση της εμπιστοσύνης των πολιτών προς την ιδιότητα του δημοσίου υπαλλήλου και τον ρόλο των δημοσίων υπηρεσιών απαιτεί

· Την κατοχύρωση της αξιοκρατίας με διαγωνιστικές και «αλγοριθμικές» διαδικασίες επιλογής και προαγωγής των διοικητικών στελεχών που θα αποκλείουν κάθε δυνατότητα πολιτικών παρεμβάσεων και πελατειακών κριτηρίων.

· Την συστηματική αξιολόγηση της επίδοσης των διοικητικών στελεχών με διαδικασίες που θα είναι παράγωγες της συνολικής αξιολόγησης της απόδοσης της υπηρεσίας και θα βασίζονται σε ποσοτικοποιημένη στοχοθεσία και σε μετρήσεις αποτελεσμάτων.

· Την διασφάλιση και εμπέδωση της διαφάνειας και της τεκμηρίωσης των κανονιστικών και ατομικών αποφάσεων και των διοικητικών διαδικασιών.

· Την εγκαθίδρυση διαδικασιών συστηματικής παρακολούθησης της εφαρμογής (monitoring) των δημοσίων πολιτικών και των διοικητικών λειτουργιών με χρήση τεχνολογικών εφαρμογών. Τα συστήματα αυτά θα πρέπει να συμπεριλαμβάνουν ελεγκτικούς, διορθωτικούς, αλλά και κυρωτικούς μηχανισμούς για τις περιπτώσεις εκείνες που δεν συνάδουν με τον επιτελικό ρόλο της διοικητικής υπηρεσίας και την συνολική εικόνα του δημοσίου υπαλλήλου.

Τέλος, η αποκατάσταση της εμπιστοσύνης προς τα επαγγελματικά διοικητικά στελέχη θα πρέπει να οδηγήσει και στην αποκατάσταση του ηγετικού τους ρόλου εντός των διοικητικών μηχανισμών με τον ριζικό περιορισμό των θέσεων των μετακλητών σε όλα τα επίπεδα και σε όλα τα πεδία δημόσιας πολιτικής.

Όλα τα παραπάνω μπορούν να συνοψισθούν σε ένα τρίπτυχο βασικών κατευθύνσεων πολιτικής:

· Αναβάθμιση της στρατηγικής θέσης της δημόσιας εξουσίας στην σύγχρονη κοινωνία

· Ανάπτυξη ενός ικανού κράτους,

· Αποκατάσταση του ρόλου των διοικητικών στελεχών και της εμπιστοσύνης προς αυτά.