Το επιτελικό κράτος θα μείνει μετέωρο αν δεν ακολουθήσουν και άλλα δυο βήματα. Του ΓΙΩΡΓΟΥ ΚΑΜΙΝΗ

Ως γνωστόν, με τη συνταγματική αναθεώρηση του 1986 καταργήθηκαν οι λεγόμενες «υπερεξουσίες» του Προέδρου της Δημοκρατίας. Έκτοτε, θεωρείται σχεδόν αυτονόητο ότι το Πολίτευμά μας έχει γίνει «πρωθυπουργοκεντρικό». Το τι σημαίνει βεβαίως αυτό σηκώνει μεγάλη συζήτηση, αφού η λειτουργία του Πολιτεύματος δεν εξαρτάται μόνον από αυτά που λέει το Σύνταγμα, αλλά και από το πώς εφαρμόζονται μέσα σε κάθε συγκεκριμένη συγκυρία. Αλλιώς π.χ. λειτουργεί ο πρωθυπουργός στο πλαίσιο μια μονοκομματικής κυβέρνησης, στην οποία ο ίδιος είναι και ηγέτης του κόμματος και αλλιώς όταν ηγείται μιας πολυκομματικής κυβέρνησης. Για παράδειγμα, όσοι είμαστε αρκετά μεγάλοι για να θυμόμαστε τα διαδραματισθέντα κατά τα έτη 1989-1990, όπου είχαμε τις κυβερνήσεις συνασπισμού Ι. Τζανετάκη και στη συνέχεια Ξ. Ζολώτα, θυμόμαστε ότι οι μεγάλες αποφάσεις της κυβερνητικής πολιτικής δεν λαμβάνονταν στο Υπουργικό Συμβούλιο αλλά κατά τις άτυπες συναντήσεις του πρωθυπουργού με τους επικεφαλής των κομμάτων της συγκυβέρνησης. Φαντάζομαι ο ιστορικός του μέλλοντος θα επισημάνει και μια ιδιομορφία της κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ, στην οποία κατά τη γνώμη μου, ο πρωθυπουργός Αλέξης Τσίπρας είχε εκχωρήσει σχεδόν κατ’αποκλειστικότητα στον Πάνο Καμμένο τα του Υπουργείου Εθνικής Άμυνας, ένα είδος θα έλεγαν οι Γάλλοι domaine reservé.

Οι αναφορές στον πρωθυπουργοκεντρισμό λαμβάνουν κυρίως υπόψη τους τις περιπτώσεις των μονοκομματικών κυβερνήσεων, στις οποίες ο πρωθυπουργός καλείται εκ των πραγμάτων να ασκήσει την ηγεσία του ταυτοχρόνως σε τρία μέτωπα: Είναι ταυτόχρονα ηγέτης του κόμματος, της κυβέρνησης και της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Στις περιπτώσεις, λοιπόν αυτές, θεωρείται ως δεδομένο ότι ο πρωθυπουργός λειτουργεί στο πλαίσιο της κυβέρνησης όχι ως primus inter pares αλλά ως primus solus. Η καθιερωμένη μάλιστα αρμοδιότητά του να ανασχηματίζει κατά βούληση την κυβέρνησή του, επιλέγοντας μόνος του, τον χρόνο του ανασχηματισμού, τους τομείς και τα πρόσωπα, ενισχύει αυτή την εντύπωση Μην ξεχνάμε μάλιστα ότι μέχρι σήμερα τον πρωθυπουργικό θώκο έχουν καταλάβει και πολιτικές προσωπικότητες με αδιαμφισβήτητο χάρισμα και ακτινοβολία, όπως ο Κων/νος Καραμανλής, ο Ανδρέας Παπανδρέου και ο Αλέξης Τσίπρας. Γενικότερα, πάντως, στις μονοκομματικές κυβερνήσεις, ακόμη και όταν ο πρωθυπουργός στερείται αυτών των εξαιρετικών ιδιοτήτων, ο πολίτης διαμορφώνει την εντύπωση ότι είναι παντοδύναμος σε τέτοιο σημείο, ώστε να ελέγχει τα πάντα.

Όμως μια πιο προσεκτική θεώρηση της πραγματικότητας, μας δείχνει ότι αυτό δεν αληθεύει, κυρίως για δύο λόγους. Ο πρώτος έχει να κάνει με τη φύση των αποφάσεων που καλείται να λάβει μια κυβέρνηση, ιδίως όταν συμμετέχει στην άσκηση της νομοθετικής εξουσίας. Γιατί η κοινωνική πραγματικότητα είναι πια τόσο σύνθετη, ώστε ο νομοθέτης οφείλει να λαμβάνει υπόψη του όχι μόνον πολιτικούς συσχετισμούς, αλλά και ένα πλήθος παραγόντων τεχνικών, επιστημονικών και κοινωνικών. Για να το θέσω πιο αδρά, η κοινωνική ύλη έχει καταστεί τόσο σύνθετη ώστε η νομοθετική της ρύθμιση καθώς και η εκ των υστέρων εφαρμογή της νομοθεσίας προαπαιτούν τον συντονισμό πολλών φορέων και τη συνδρομή ειδικών τεχνικών και επιστημονικών γνώσεων. Από αυτό ήδη προκύπτει ότι στο πεδίο της κυβερνητικής νομοθετικής πρωτοβουλίας πρέπει να υπάρχει ένα κέντρο συντονισμού των υπουργείων με βαρύνοντα ρόλο και αυτό δεν μπορεί παρά να είναι μια υπηρεσία που θα υπάγεται απευθείας στον πρωθυπουργό.

Στο ίδιο συμπέρασμα καταλήγουμε και όταν εξετάζουμε το ζήτημα από πολιτική σκοπιά. Είναι γνωστό ότι στα πολιτικά κόμματα, ιδίως στα λεγόμενα κόμματα εξουσίας, συστεγάζονται ποικίλες ιδεολογικές και πολιτικές τάσεις, συχνά και ομαδοποιήσεις γύρω από πρόσωπα. Στην τελευταία περίπτωση η πολιτική αργκό αναφέρεται στις «βαρονίες» των κομμάτων, οι οποίες είθισται κατά το μάλλον ή ήττον και να εκπροσωπούνται στη κυβέρνηση. Για τον λόγο αυτό και σε κάθε κυβερνητικό ανασχηματισμό, οι αναλυτές προσπαθούν να ερμηνεύσουν το πώς έχουν διαμορφωθεί οι εσωκομματικές ισορροπίες εστιάζοντας στη νέα κατανομή των υπουργικών θώκων. Αυτά ασφαλώς δίνουν μεγάλη τροφή στο παραπολιτικό κουτσομπολιό και κατά κανόνα απηχούν μια υπεραπλουστευμένη εικόνα του ανασχηματισμού· όμως η ύπαρξη λιγότερο ή περισσότερο οργανωμένων παράκεντρων εξουσίας στο εσωτερικό μιας κυβέρνησης έχει σημασία για το ζήτημα που μας απασχολεί. Γιατί τα νομοσχέδια περιέχουν και διατάξεις που, μεταξύ άλλων, έχουν βαρύνουσα πολιτική σημασία, είτε γιατί υιοθετούν μια συγκεκριμένη ιδεολογική άποψη είτε γιατί εξυπηρετούν συγκεκριμένα συμφέροντα ή τέλος πάντων καλούνται να ρυθμίσουν ζητήματα αμφιλεγόμενα ακόμη και στο εσωτερικό ενός μονοκομματικού κυβερνητικού σχηματισμού. Και στην περίπτωση αυτή αυτονοήτως επιβάλλεται ότι τον τελικό λόγο πρέπει να τον έχει ο πρωθυπουργός.

Σε άλλες πιο προηγμένες δημοκρατίες, όπως είναι π.χ. η αγγλική, η γαλλική και η γερμανική υπάρχουν μεγάλα και καλά οργανωμένα πρωθυπουργικά γραφεία που έχουν ως αποστολή να διασφαλίζουν ότι κάθε νσχ που κατατίθεται στη Βουλή αποτελεί το προϊόν μιας ορθολογικής σύνθεσης που διερμηνεύει και την τελική θέση του πρωθυπουργού. Αυτό όμως, όπως θα δούμε, δεν ανταποκρίνεται στην ελληνική πρακτική, τουλάχιστον έτσι όπως αυτή λειτουργούσε έως ότου τεθεί σε εφαρμογή ο νόμος 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος.

ο έτος 2019 κυκλοφόρησε μεταφρασμένο στα ελληνικά το βιβλίο των Κέβιν Φέδερστοουν και Δημήτρη Παπαδημητρίου με τίτλο «Έλληνες πρωθυπουργοί (το παράδοξο της εξουσίας)», στο οποίο οι συγγραφείς επισημαίνουν μεταξύ άλλων, αυτό που αποκαλούν «το παράδοξο του πρωθυπουργοκεντρισμού», το οποίο έγκειται στην εξής αντίφαση : Το Σύνταγμα μεν να προβλέπει ένα πρωθυπουργό με ισχυρές εξουσίες, αυτός όμως να μη διαθέτει τα μέσα, δηλαδή δομές και πόρους, για να εκπληρώσει τα καθήκοντά του. Αυτό, λίγο ως πολύ, αφορά και τους πέντε πρωθυπουργούς που εξετάζονται στο βιβλίο και μάλιστα ανεξάρτητα από το ηγετικό προφίλ του καθενός (Κ. Καραμανλής, Ανδρ. Παπανδρέου, Κων/νος Μητσοτάκης, Κώστα Σημίτης και Κώστας Καραμανλής). Ακόμη και ο Κ. Σημίτης παρ’όλη τη μέριμνά του να λειτουργεί συλλογικά και την επιμονή του σε θέματα εφαρμογής των αποφάσεων της κυβέρνησης, δεν κατάφερε να προσεγγίσει το πρότυπό του που ήταν η λειτουργία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η αλήθεια φαίνεται, όπως σημειώνουν οι συγγραφείς, να αποδίδεται πιστότερα από την άποψη του επί Σημίτη Γ.Γ. του Υπουργικού Συμβουλίου, Σωκράτη Κοσμίδη, ότι υπήρχαν «υπουργικά φέουδα» στην καρδιά των διαδοχικών κυβερνήσεων Σημίτη. Βέβαια, τέτοιου είδους φαινόμενα δεν υπήρξαν στην περίπτωση του Καραμανλή του πρεσβύτερου τον οποίο οι υπουργοί του έτρεμαν, χαρακτηρίζουν όμως τις υπόλοιπες περιπτώσεις, ακόμη και του Ανδρέα Παπανδρέου και μάλιστα στην ύστερη περίοδο της πρωθυπουργίας του. Έτσι, οι συγγραφείς συμπεραίνουν ότι στην Ελλάδα διαχρονικά «κανένα τμήμα του κυβερνητικού πυρήνα δεν είναι ικανό να ασκήσει αποτελεσματικό έλεγχο και συντονισμό», ούτε ο πρωθυπουργός ούτε η γραφειοκρατία που υποστηρίζει το Υπουργικό Συμβούλιο. Μολονότι, το βιβλίο δεν περιλαμβάνει τις πρωθυπουργίες μετά από αυτήν του Κώστα Καραμανλή, δεν υπάρχει κάποιος εμφανής λόγος για να εξαιρέσουμε τις κυβερνήσεις Γ. Παπανδρέου, Σαμαρά και Τσίπρα, παρά τις προσπάθειες που κατά καιρούς καταβλήθηκαν με σκοπό να λειτουργήσει στην καρδιά της κυβέρνησης ένα πραγματικό κέντρο προγραμματισμού του κυβερνητικού έργου, συντονισμού των υπουργείων και αξιολόγησης της απόδοσης της κυβέρνησης και της δημόσιας διοίκησης.

Tο κενό που προσπάθησα να αναδείξω ως προς τον έλεγχο και τον συντονισμό των υπουργείων φιλοδοξεί να καλύψει ο νόμος 4622/2019 για το Επιτελικό Κράτος. Πρόκειται για το πρώτο νομοθέτημα της Κυβέρνησης Μητσοτάκη, γεγονός το οποίο αυτό καθ’εαυτό αποδίδει στο εν λόγω νομοθετικό εγχείρημα μεγάλη συμβολική και πολιτική σημασία. Οφείλουμε κατ’αρχάς να συνυπολογίσουμε στα θετικά του νσχ το γεγονός ότι αποτελεί μια γνήσια προσπάθεια να δοθεί συνολική απάντηση στο χρόνιο κυβερνητικό πρόβλημα που εντοπίσαμε. Αγκαλιάζει, ενίοτε με υπερβολικό τρόπο, όλες τις όψεις του ζητήματος: Τη διάκριση μεταξύ Κυβέρνησης και Διοίκησης, τα εχέγγυα διαφάνειας και ακεραιότητας της κρατικής λειτουργίας, όπως η δημιουργία της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας και η καλή νομοθέτηση, καθώς και τις προϋποθέσεις για ένα αποτελεσματικό συντονισμό της κυβερνητικής δράσης, την προγραμματική διακυβέρνηση και την παρακολούθηση του κυβερνητικού έργου.

Πολλοί έσπευσαν να υποστηρίξουν ότι ο νόμος αυτός είναι στην πραγματικότητα αντισυνταγματικός διότι οδηγεί σε έναν ασφυκτικό έλεγχο των υπουργών από τον πρωθυπουργό. Δεν θα συμφωνούσα. Η πρακτική στη χώρα μας μέχρι σήμερα, όπως είπα, έχει κινηθεί στην ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση και έπρεπε να επέλθει μια εξισορρόπηση, τα όρια της οποίας δεν παραβιάζονται από τον εν λόγω νόμο. Άλλωστε, η τυποποίηση από τον νομοθέτη των διαφόρων σταδίων της προκοινοβουλευτικής νομοθετικής διαδικασίας όχι μόνον ανταποκρίνεται στον συνταγματικώς πρωτεύοντα ρόλο του πρωθυπουργού, αλλά καθιστά και την ίδια τη διαδικασία διαφανή και άρα ελέγξιμη από τους υπόλοιπους δρώντες του πολιτικού συστήματος.

Για να είμαι ειλικρινής δεν είμαι αυτή τη στιγμή σε θέση να διαπιστώσω αν πράγματι τηρούνται όλες οι διαδικασίες και τα χρονοδιαγράμματα που προβλέπει ο νόμος: Τα Προσχέδια Δράσης των Υπουργείων, το Ενοποιημένο Σχέδιο Κυβερνητικής Πολιτικής, το Σχέδιο Ετήσιου Προγραμματισμού Ανθρώπινου Δυναμικού, η Ετήσια Έκθεση Ρυθμιστικής Παραγωγής και Αξιολόγησης και άλλα πολλά. Πρόκειται για ένα εξαιρετικά σύνθετο και πολύπλοκο σύστημα που απαιτεί ακριβή συγχρονισμό. Αν σε μια φάση σημειωθεί καθυστέρηση, μπλοκάρονται τα επόμενα στάδια. Για τον λόγο αυτό και ελλοχεύει ο κίνδυνος κάποια στιγμή το σύστημα να «μπουκώσει» και μοιραία να ατονήσει ή ακόμη και να ακυρωθεί από μια επόμενη κυβέρνηση. Γιατί το σύστημα της καλής νομοθέτησης του νόμου 4622 προϋποθέτει χρονική συνέπεια, διαρκή συντονισμό, διάθεση συνεργασίας και διαρκή αξιολόγηση, δηλαδή αρετές και δεξιότητες ξένες προς τις βαθιά ριζωμένες αντιλήψεις και συνήθειες της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και του πολιτικού συστήματος γενικότερα.

Σε κάθε περίπτωση, το Επιτελικό Κράτος του κ. Μητσοτάκη αποτελεί ένα πρώτο θετικό βήμα στον εξορθολογισμό της λειτουργίας της κυβέρνησης. Θα παραμείνει μετέωρο, πάντως, αν δεν γίνουν άλλα δύο απαραίτητα βήματα.

Μου είναι αδιανόητο ότι μια κυβέρνηση προβάλλει το επίτευγμα του επιτελικού κράτους, όταν το ίδιο το επιτελείο έχει προσλάβει μαστοδοντικές διαστάσεις προκειμένου να εκπροσωπούνται στην κυβέρνηση όλες οι βαρονίες της ΝΔ. Το κυβερνητικό σχήμα απαρτίζεται σήμερα από 60 υπουργούς, αναπληρωτές υπουργούς και υφυπουργούς. Αν δεν κάνω λάθος, υπερβαίνει σε αριθμό όλες τις προηγούμενες κυβερνήσεις της Μεταπολίτευσης. Αλλά για ποιό επιτελείο μιλάμε όταν δεν γνωρίζουμε ποιά είναι η ποιότητα του στρατεύματος; Όταν δηλαδή δεν τολμάμε να εφαρμόσουμε μια γενναία αξιολόγηση στις υπηρεσίες του δημοσίου; ‘Οταν αφιερώνονται 18 άρθρα και 20 σελίδες σε ένα νσχ με αντικείμενο την αξιολόγηση των εκπαιδευτικών, για να καταλήξουμε σε ένα ακροτελεύτιο άρθρο όπου πληροφορούμαστε ότι η αξιολόγηση απλώς «θα λαμβάνεται υπόψη», μαζί με άλλα (ποιά, πόσα και με ποιά βαρύτητα;) κριτήρια για την ιεραρχική εξέλιξη των διδασκόντων. Δυστυχώς, το πρόβλημα δεν αφορά μόνον τους εκπαιδευτικούς. Είναι γνωστό πως το επιτελικό μας κράτος δεν διαθέτει καν σοβαρό σύστημα αξιολόγησης στο σύνολο των δημοσίων υπηρεσιών και των δημοσίων υπαλλήλων.

Όμως, από τη στιγμή που η κυβέρνηση επιθυμεί να ενισχύσει το κύρος των δημοσίων υπαλλήλων, οφείλει να αναβαθμίσει ριζικά και την Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης. Θεσμική μνήμη, διαχωρισμός της πολιτικής από τη διοίκηση και βελτίωση της ποιότητας των δημοσίων υπηρεσιών θα επιτευχθούν μόνο με μια δημοσιοϋπαλληλία υψηλών προσόντων και αντίστοιχου κύρους.

Ήταν μεγάλο το λάθος του ΠΑΣΟΚ να καταργήσει, το 1982, τον θεσμό των υπηρεσιακών Γενικών Διευθυντών. Το επιχείρημα ότι όντας νεοδημοκράτες οι περισσότεροι από αυτούς, έφερναν εσκεμμένως προσκόμματα στην εφαρμογή του προγράμματος της «Κυβέρνησης της Αλλαγής», δεν αποτελεί επιχείρημα ικανό να δικαιολογήσει την κατάργηση των θέσεών τους. Αντί οι ανίκανοι ή κομματικοί εγκάθετοι της ΝΔ να παυθούν ή να παραιτηθούν, η κυβέρνηση επέλεξε τότε τη νομοθετική κατάργηση του θεσμού. Έτσι εξέλιπε η κατηγορία του ανώτερου δημόσιου υπάλληλου που διασφαλίζει, μέσα στη διαδοχή υπουργών και κυβερνήσεων, τη συνέχεια της διοίκησης. Εδώ εντοπίζεται μια από τις ρίζες της κακοδαιμονίας της χώρας. Όποιοι πολιτικοί έχουν ασκήσει διοίκηση, είναι σε θέση να καταλάβουν τι σημαίνει να αναλαμβάνεις μια θέση υψηλής πολιτικής ευθύνης, εκ των πραγμάτων όμως να είσαι υποχρεωμένος να ξεκινήσεις από το μηδέν. Το φαινόμενο των μετακλητών υπαλλήλων που αθρόα στελεχώνουν τα γραφεία υπουργών, δημάρχων κ.λπ., ακόμη και όταν και καταβάλλουν φιλότιμες προσπάθειες, αδυνατούν να αναπληρώσουν την έλλειψη θεσμικής μνήμης που διασφαλίζεται μόνον από υπαλλήλους καριέρας.

Αφήνω δυστυχώς τελευταίο το σημαντικό γεγονός ότι το επιτελικό κράτος της κυβέρνησης Μητσοτάκη θεωρεί ότι το νομοθετείν εξαντλείται στο προκοινοβουλευτικό στάδιο. Δυστυχώς, η υποβάθμιση της Βουλής από την εκτελεστική εξουσία, φαινόμενο που χρονολογείται εδώ και κάποιες δεκαετίες, συνεχίζεται. Η διακυβέρνηση Μητσοτάκη στέκεται πιστή στις χειρότερες παραδόσεις. Τίποτα δεν έχει αλλάξει σε σχέση με το παρελθόν. Ούτε οι σωρηδόν, άσχετες με το κύριο αντικείμενο του νσχ μακροσκελείς τροπολογίες της τελευταίας στιγμής (κάποιες σε έκταση αυτοτελούς νσχ), ούτε η καταχρηστική προσφυγή στις Πράξεις Νομοθετικού Περιεχομένου, ούτε η βεβιασμένη συζήτηση σημαντικότατων νομοσχεδίων, όπως ήταν η κύρωση της Σύμβασης για το Ταμείο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας.

Δημοσίευση από “ieidiseis.gr”.

 Tο άρθρο είναι η ομιλία του στην εκδήλωση του iEidiseis για το επιτελικό κράτος, με αφορμή το βιβλίο του Απ. Παπατόλια «Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους»